ابراهیم شیرعلی - رئیس مرکز افکارسنجی دانشجویان ایران (ایسپا)

داشتن مسکن مناسب برای هر فرد یک حق محسوب می­شود. در ماده 25 اعلامیه جهانی حقوق بشر و ماده 11 میثاق بین‌المللی حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی حق مسکن به رسمیت شناخته شده است. در ایران در اصل 31 و 43  قانون اساسی بر تأمین و داشتن مسکن متناسب با شأن و منزلت افراد و شهروندان اشاره شده است. وظیفه تأمین مسکن برای تمام اقشار جامعه، خصوصا گروه‌های کم­درآمد، درکنار بهداشت، آموزش، اشتغال و غیره از بخش­های مهم سیاست اجتماعی و از وظایف دولت­های رفاهی محسوب می‌شود. مسکن یکی از چهار رکن اساسی دولت رفاهی است و همواره بخش مهم زندگی روزمره و مرتبط با امنیت، بهداشت و به‌زیستی به حساب آمده است. سه رکن دیگر دولت رفاه، شامل تأمین اجتماعی، بهداشت و آموزش است.

آنچه آشکار است، دولت­‌های رفاهی وظیفه دارند تا در سیاست­گذاری‌­ها، به مقوله مسکن توجه کنند و عدالت اجتماعی و حذف نابرابری­‌ها در بخش مسکن را (مستقیم و یا غیرمستقیم) میسر سازند. بعد از انقلاب برای رفع مسئله سرپناه و تأمین مسکن مناسب برای دهک‌های مختلف درآمدی به ویژه دهک‌های پایین، طرح‌ها، سیاست‌ها و برنامه‌های مختلفی تدوین و اجرا شده‌اند، اما مسئله تامین مسکن همچنان به قوت خود باقی است و حل مسأله مسکن گروه‌های کم‌درآمد همچنان دغدغه جدی دولت محسوب می‌شود. اگر روند سیاست‌­های اجتماعی دولت را در طی سال‌های بعد از انقلاب مرور کنیم، خواهیم دید که دولت برنامه و سیاست منسجمی را در قبال مسکن پیگیری نکرده است و گستره­ای از طرح‌­ها و سیاست­‌های مختلف را در زمینه مسکن شاهد هستیم که هیچ کدام در ارتباط و تعامل با یکدیگر نیست (سیاست‌های واگذاری زمین، یارانه ارزان قیمت در قالب پرداخت وام، ایجاد و توسعه تعاونی‌های مسکن، مسکن استیجاری، مسکن اجتماعی، انبوه‌سازی، مسکن مهر و ...). شایان ذکر است مسئله مسکن خصوصا با افزایش سرسام‌آور قیمت آن و تامین اجاره در سال‌های اخیر به بحران تبدیل شده است و افکار عمومی را بیش از پیش نسبت به خود حساس کرده است. نتایج نظرسنجی مرکز افکارسنجی دانشجویان ایران (ایسپا) در تیرماه 1400 نیز نشان می‌دهد، 68.1 درصد از شهروندان در سطح ملی «کاملا» و «زیاد» و 11.6 درصد «تاحدی» در خصوص مسکن و تامین اجاره آن در آینده نگران هستند. یا نتایج پیمایش ملی ایسپا در زمستان 1401 با جامعه آماری زنان و مردان متاهل که در سن باروری قراردارند نشان می‌دهد، 75.4 درصد از مردان و 68.3 درصد از زنانی که تمایل به فرزندآوری ندارند به مقدار زیاد و خیلی زیاد نداشتن مسکن مناسب را از دلایل عدم تمایل به فرزندآوری در کنار سایر عوامل و دلایل ذکر نموده‌اند.

مسکن به دلیل سرمایه‌بری بالا با ارکان دیگر دولت رفاه متفاوت است. تورگرسون (1987) با توجه به جایگاه حساس مسکن در دولت رفاه و اشکال گسترده آن (خصوصی یا دولتی)، به همراه آسیب‌پذیری مسکن در برابر کسری بودجه عمومی، آن را «پایه لرزان بنای دولت‌رفاه» می‌داند. در خصوص تأمین مسکن به خصوص برای نیازمندان و گروه‌­های با درآمد پایین پاسخ‌­های مختلفی را نظام­‌های مختلف رفاهی داده‌­اند، اما در حل این مشکل به دلیل ویژگی‌­ها و خصوصیات حساس بازار مسکن و نگاه انتفاعی بخش خصوصی به آن، دخالت و حضور اثربخش دولت انکارناپذیر است. انواع مداخله‌های دولت در تهیه مسکن و تأمین اجاره‌بهاء متفاوت است: گاه دولت از طریق وضع مقررات و تنظیم‌گری در بازار مسکن و قیمت آن مداخله می‌کند و زمانی به تامین مالی در قالب پرداخت‌های یارانه‌ای یا مالیات دست می‌زند. همچنین دولت می‌تواند به طور مستقیم با تولید و ساخت مسکن، بخش عرضه را در اختیار خود گیرد. اما آنچه مشخص است، وضعیت مسکن در شرایط فعلی بیش از هر زمان دیگری نیازمند مداخله جدی و کارآمد دولت در جهت کنترل قیمت‌ها و مسکن‌دار کردن افراد و گروه‌های پایین جامعه است و افکار عمومی این مطالبه را از دولت دارد.

نکته دیگری که در حوزه سیاست‌های رفاهی مسکن باید بدان توجه کرد این است که، توازن مسؤولیت برای تأمین رفاه طی زمان‌­های مختلف برای نظام‌­های رفاهی، متفاوت بوده است. یعنی در نظام‌های مختلف رفاهی و کشورهای جهان خدمات رفاهی توسط انواع سازمان‌­های مختلف در بخش­های خصوصی، عمومی، غیرانتفاعی و غیررسمی تأمین و ارائه می‌­شود. از این‌­رو اگرچه بازیگر اصلی در حوزه تامین مسکن نیازمندان دولت است اما ارائه‌کنندگان خدمات رفاهی از جمله خدمات رفاهی در حوزه مسکن، متعدد هستند. یكی از این بازیگران در کنار دولت که به ارائه خدمات رفاهی در سطح محلی می‌پردازد، حكومت­‌های محلی هستند. در واقع ارائه خدمات رفاهی در سطوح محلی، در كنار سایر وظایف خدماتی و عمرانی، از وظایف و رسالت­‌های حكومت‌های محلی است. در كشور ایران با توجه به شرایط و ساختار اداری و حاکمیتی، حكومت محلی به معنای تام آن هنوز شكل نگرفته است و می­‌توانیم از سازمان‌­های محلی یاد كنیم كه نمود آن شهرداری‌­ها، دهیاری­‌ها و شوراهای اسلامی شهر و روستا هستند كه وظایف مشخصی دارند. در یک تقسیم‌بندی کلی وظایف شهرداری‌ها در ایران در چهار دسته عمرانی، خدماتی، نظارتی و رفاه اجتماعی گنجانده شده است. وظایف عمرانی نظیر احداث خیابان و فضای سبز، وظایف خدماتی مانند تنظیف معابر و دفع زباله، وظایف نظارتی مانند صدور پروانه و گواهی پایان ساختمان و رفاه اجتماعی مواردی نظیر تأسیس  نوانخانه[1] و احداث مسکن ارزان قیمت برای نیازمندان را در بر می‌گیرد. ماده ٥٥ قانون شهرداری‌ها به شرح وظایف شهرداری‌ها می­پردازد و تصریح کرده علاوه بر صدور پروانه ساختمانی برای کلیه ساختمان‌های شهر که بر اساس ضوابط و مقررات طرح­‌های جامع و تفصیلی صورت می‌گیرد، اتخاذ تدابیر لازم برای ساخت «خانه‌های ارزان قیمت» نیز از جمله وظایف شهرداری­‌ها در امر تامین مسکن بر شمرده شده است. علاوه بر بند 21 ماده 55 قانون شهرداری­‌ها، برخی قوانین و مصوبات در خصوص توجیه واگذاری امور محلی به حكومت محلی وجود دارند. ماده 1 برنامه سوم توسعه مصوب 1379 بیان می‌­كند؛ «شناسایی و واگذاری وظایف، امور و فعالیت­‌های قابل واگذاری دستگاه­‌های اجرایی به شهرداری‌­ها و بخش‌­های غیردولتی با هدف رهاسازی دولت از تصدی‌­های غیرضروری و همچنین تعیین نحوه ارتباط و تنظیم مناسبات نظام اداری با شورای اسلامی روستایی، بخش و شهر». همچنین ماده 136 قانون برنامه سوم توسعه مصوب 1379 به دولت اجازه می­‌دهد با توجه به توانایی­‌های شهرداری­‌ها، آن گروه از تصدی­‌های مربوط به دستگاه­‌های اجرایی در رابطه با مدیریت شهری را که ضروری تشخیص می­‌دهد، بر اساس پیشنهاد مشترک وزارت کشور و سازمان امور اداری و استخدامی کشور همراه با منابع تأمین اعتبار ذی­‌ربط به شهرداری‌ها واگذار کند. ماده 137 قانون برنامه چهارم توسعه مصوب 1383 بیان می­‌كند: «آن دسته از تصدی‌­های قابل واگذاری دستگاه­‌های دولتی در امور توسعه و عمران شهر و روستا با تصویب شورای عالی اداری همراه با منابع مالی دی­‌ربط به شهرداری­‌ها و دهیاری‌­ها واگذار می‌­شود».

پیشینه و بررسی‌ها نشان می­‌دهد، از یک سو وظیفه ساخت مسکن ارزان قیمت برای افراد نیازمند هیچگاه به طور نظام‌مند از طریق شهرداری‌ها و یا دهیاری‌های کشور به مرحله اجرا در نیامده است و تقریباً هیچ تجربه­ جدی مبنی بر ورود سازمان‌های محلی به فرآیند برنامه‌ریزی یا ساخت مسکن وجود ندارد و بخش محلی در ایران سهم ناچیزی در ارائه خدمات رفاهی و اجتماعی دارد و به نظر می‌رسد تنها یک سازمان خدماتی است تا یک نهاد اجتماعی.

از سوی دیگر پیرو سیاست‌های شتاب‌زده تعدیل در ایران، دولت در سال 1368 تصمیم گرفت شهرداری‌های شهرهای بزرگ خودکفا شوند و از این‌رو برای کسب درآمد به آنها اجازه فروش تراکم ساختمانی مازاد بر آنچه که در طرح‌های جامع و تفصیلی تعیین شده را داد. این سیاست غلبه روح اقتصادی و رویکرد کالایی‌سازی و درآمدزایی را در بخش مسکن موجب گشته و باعث ظهور گروه‌های سوداگر قدرتمند اقتصادی و سیاسی در شهرها به خصوص شهر تهران شد که عملا باعث افزایش قیمت زمین و مسکن شده و مسکن را از کالای مصرفی به کالای سرمایه‌ای تبدیل نموده و تامین مسکن برای افراد نیازمند را با مسائل مختلفی مواجه کرده است. تغییر کاربری املاک و اراضی به منظور درآمدزایی توسط سازمان‌های محلی را به تراکم‌فروشی اضافه کنید. به بیان دیگر بخش مدیریت محلی در ایران نه تنها در حوزه سیاست‌های رفاهی مسکن سهم اندکی دارد بلکه خود به عنوان یکی از بازیگران اصلی در قیمت‌گذاری زمین و مسکن و نیز اجاره‌بهاء نقش‌آفرینی می‌کند و باعث شده است بخش مسکن محور جذب سرمایه باشد. در همین خصوص نتایج نظرسنجی ملی مرکز افکارسنجی دانشجویان ایران در آبان1400 نشان می‌دهد، ۳۶.۸ درصد پاسخگویان گفته‌اند اگر پس‌اندازی داشته باشند ترجیح می‌دهند آن را در بخش زمین و مسکن سرمایه‌گذاری کنند. ۲۲.۸ درصد گفتند در بخش اشتغال و کارآفرینی سرمایه‌گذاری خواهند داشت. همچنین ۹.۶ درصد گفتند سکه و طلا می‌خرند و ۸.۹ درصد بیان داشتند در بانک‌ها پس‌انداز می‌کنند. یا در نظرسنجی دیگری ایسپا در مهرماه 1402 از افراد بالای ۱۵ سال ایران به روش مصاحبه حضوری این سوال را تکرار کرده و پرسیده؛ «اگر شرایط مالی شما به گونه‌ای باشد که بتوانید پس‌انداز کنید. ترجیح می‌دهید پس‌انداز خود را چگونه مدیریت کنید؟» طبق یافته‌ها، 33.3 درصد از مردم ایران گفته‌اند اگر پس اندازی داشته باشند ترجیح می‌دهند در زمین و مسکن سرمایه‌گذاری ‌کنند، ترجیح 20.7 درصد مردم این است که طلا و سکه بخرند، 15.5 درصد اشتغال‌زایی و کارآفرینی کنند. 15.2 درصد دیگر نیزگفته‌اند در بانک پس‌انداز می‌کنند، 2.7 درصد دلار و ارز می‌خرند. این نتایج نشان می‌دهد بخش «زمین و مسکن» همچنان در زمره کالاهای سرمایه‌ای قرار دارد و اولویت نخست مردم در سرمایه‌گذاری است.

به نظر می‌رسد در کنار مسائل و تنگناهای ساختاری در حوزه سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی تامین مسکن برای نیازمندان، نگاه کالایی‌سازی در بخش مسکن، ضعف در مالیات‌ستانی و نیز فشار گروه‌های ذی‌نفع در سطح خرد و کلان (انبوه‌سازان دولتی، شبه‌دولتی و خصوصی و صنف مشاورین املاک) و علی‌رغم مطالبه افکار عمومی، دولت کمتر نقش‌آفرینی و مداخله موثری در حوزه قانون‌گذاری و تنظیم‌گری و نیز تسهیل تولید و عرضه مسکن و نیز توانمندسازی گروه‌های پایین درآمدی دارد. برای حل مسئله مسکن باید این موانع ساختاری را مورد توجه قرار داد و متاسفانه در صورت غفلت باید همچنان شاهد وجود بحران در بخش تامین مسکن و رهاشدگی در بازار اجاره‌نشینی باشیم. جدای از مسائل ساختاری و کلان در اجرای سیاست­‌های مربوط به مسكن گروه‌­های نیازمند به نقش و ظرفیت سازمان‌های محلی در مدیریت ساخت و عرضه مسكن چندان توجهی نشده است. بنابراین نیازمند اصلاح قوانین و بازتعریف نقش سازمان‌های محلی از جمله شهرداری‌ها در برنامه‌ریزی تامین مسکن در شهرها با محوریت کالایی‌زدایی از مسکن هستیم.